di Enrico De Giovanni
Una Pubblica Amministrazione amica ed efficiente, che consideri il cittadino come un utente cui fornire servizi con immediatezza e trasparenza grazie all'uso delle tecnologie dell'informazione e delle comunicazioni; è questo l'obiettivo perseguito dal "Codice dell'amministrazione digitale", di recente approvato in prima lettura dal Consiglio dei Ministri su proposta del Ministro Stanca.
Il progetto è complesso ed affascinante ma, grazie alle moderne tecnologie, pienamente realizzabile: si tratta di "digitalizzare" l'azione amministrativa, sì da renderla efficiente, rapida, trasparente ed economica, aperta al dialogo telematico con i cittadini e con le imprese e pienamente cooperante al proprio interno.
Lo schema di decreto legislativo, elaborato e proposto dal Ministro per l'innovazione e le tecnologie Lucio Stanca, mira appunto al conseguimento di questi obiettivi di fondo, attraverso una profonda riforma delle strutture e delle procedure della Pubblica Amministrazione, da realizzarsi attraverso il migliore e più esteso utilizzo delle nuove tecnologie.
Quali sono, dunque, gli aspetti generali più qualificanti di questo ampio testo normativo, composto da ben 75 articoli? Si cercherà di esporli in sintesi, premettendo che il decreto legislativo non intende ulteriormente complicare la già sterminata serie di leggi vigenti nel nostro Paese, ma raccoglie, semplifica e razionalizza norme già vigenti, ne abroga altre ormai superate e ve ne aggiunge di nuove laddove esse risultino necessarie; ma soprattutto il Codice riconduce a sistema normativo organico un insieme di disposizioni ora scoordinate, unificandole in un forte disegno strategico di riorganizzazione della macchina pubblica.
Primo concetto è quello che le P.A. perseguono gli obiettivi di efficienza, trasparenza ed economicità usando le tecnologie dell'informazione e delle comunicazioni, il cui utilizzo ottimale diviene dunque un vero e proprio parametro di valutazione dei risultati raggiunti: ciò perché è ormai a tutti evidente l'immensa potenzialità di tali strumenti.
In secondo luogo viene riconosciuto al cittadino un vero e proprio diritto all'uso da parte delle P.A. delle nuove tecnologie, diritto che può essere fatto valere in giudizio, introducendo così un concetto di "controllo diffuso" dell'efficienza dell'Amministrazione.
Il cittadino e l'impresa avranno così diritto ad ottenere dalle P.A. i servizi in linea, accessibili in modo semplice e diretto dal computer attraverso la rete: si pensi alla possibilità di prenotare una visita medica, effettuare un pagamento, presentare un'istanza o una dichiarazione, richiedere un documento e via dicendo.
Tutte operazioni che oggi richiedono faticose e costose peregrinazioni nei pubblici uffici e che in futuro chiunque potrà svolgere da casa con un semplice click e sulla base di procedure semplici e comprensibili.
Di fondamentale importanza è poi la messa a disposizione del pubblico del patrimonio informativo della P.A., salve, ovviamente, le esigenze di riservatezza: il Codice, infatti, prevede che tutte le Amministrazioni si dotino di siti web, accessibili liberamente, ove sia contenuta una serie di informazioni utili, ad esempio sull'organizzazione della stessa P.A. e sulla sua attività, ovvero le norme principali che la riguardano e molti altri dati di generale interesse.
Anche per le imprese il beneficio sarà notevole: infatti avranno la possibilità di svolgere tutti i propri adempimenti on-line, rivolgendosi ad uno sportello unico telematico che dovrà essere in grado di ricevere qualsiasi istanza;esse potranno, inoltre, beneficiare di un vero e proprio sistema informatico destinato a fornire servizi.
Gli utenti che lo vorranno potranno poi chiedere di esercitare il proprio diritto di partecipare ai procedimenti amministrativi che li riguardano attraverso il computer: essi verranno così avvertiti dell'avvio del procedimento e potranno esercitare l'accesso e conferire documenti (diritti previsti dalla legge 241/1990), per via telematica.
Le P.A. organizzeranno il proprio lavoro, infatti, sulla base di fascicoli virtuali che raccoglieranno i documenti informatici, e la corrispondenza sarà scambiata esclusivamente attraverso la posta elettronica, il tutto con evidenti e grandissimi vantaggi di efficienza, rapidità ed economicità.
Ciò detto in via generale, appare opportuno indicare in modo più puntuale alcuni specifici contenuti del "Codice dell'amministrazione digitale", titolo che sicuramente è riduttivo, perché il decreto si occupa anche della firma digitale e del documento informatico con norme di valenza generale, applicabili anche nei rapporti privati.
Il testo enuncia anzitutto i principi in materia, con l'inevitabile presenza di norme a tratti generali; tuttavia, la novità del testo sembrava giustificasse anche talune disposizioni generiche, ma pur sempre importanti.
Ad esempio, si prevede che " la Repubblica assicura la disponibilità, la gestione, l'accesso, la trasmissione, la conservazione e la fruibilità dell'informazione in modalità digitale e si organizza ed agisce a tal fine utilizzando con le modalità più appropriate le tecnologie dell'informazione e della comunicazione" (art. 2, comma 1), una norma simile apparirà ai più astratta, ma rappresenta un principio, principio che diventa legge e regola di buona amministrazione.
In tal modo, il principio viene intanto sancito dall'ordinamento giuridico, anche se poi dovrà essere calato - com'è evidente - nella realtà organizzativa delle amministrazioni.
Dal punto di vista soggettivo, poi, il nuovo codice contiene un'intera sezione, la II, rubricata "diritti dei cittadini e delle imprese", ove si riconosce innanzi tutto, come già segnalato, il diritto all'uso delle tecnologie, vale a dire il diritto che hanno i cittadini e le imprese di pretendere l'uso delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione nei loro rapporti con le pubbliche amministrazioni centrali ed i gestori di pubblici servizi (art. 3 cod.).
Ciò consentirà, fra l'altro, l'esercizio dei diritti già riconosciuti dal nostro ordinamento, vale a dire dei diritti di partecipazione al procedimento amministrativo e di accesso ai documenti , i diritti di informazione ecc., attraverso l'uso delle nuove tecnologie: la posta elettronica diviene, quindi, lo strumento ordinario attraverso cui il cittadino dialoga con le PP.AA., e viceversa (art. 6).
Vengono poi introdotti anche i concetti di qualità dei servizi resi e di soddisfazione dell'utenza (art. 7): "le pubbliche amministrazioni centrali provvedono alla riorganizzazione ed aggiornamento dei servizi resi; a tal fine sviluppano l'uso delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione, sulla base di una preventiva analisi delle reali esigenze dei cittadini e delle imprese, anche utilizzando strumenti per la valutazione del grado di soddisfazione degli utenti".
Infatti, come sopra ricordato, l'idea alla base di questo nuovo codice è quella dell'amministrazione come soggetto che rende servizi al cittadino e li deve rendere come ogni buona impresa, in modo da soddisfare l'utente; proprio a tal fine, sono stati introdotti meccanismi di acquisizione di notizie sul grado di soddisfazione delle utenze.
Ci sono poi norme che riguardano in particolare le imprese. Si istituisce cioè un sistema che favorisce le imprese con una rete informativa telematizzata, che appunto aiuti le imprese a gestire i propri adempimenti (art. 9 cod., "sportelli per le attività produttive").
I rapporti istituzionali sono disciplinati in un'ottica di condivisione, cioè di piena collaborazione fra Stato, Regioni ed Autonomie Locali, fermo restando che le regole tecniche sono dettate dallo Stato, in virtù della citata norma di cui all'art. 117, comma 2°, lett. r), Cost. (cfr. Sez. III, artt. 10 e segg.).
Si stabilisce, poi, che non vi può essere vera digitalizzazione dell'attività amministrativa se non vi è riorganizzazione, non potendosi prescindere da quella che con una bruttissima espressione i non giuristi chiamano la "reingegnerizzazione" dei procedimenti; in pratica, i processi ed anche le strutture organizzative dovranno essere rivisti e riorganizzati, perché l'uso delle nuove tecnologie non è un quid di estrinseco ed estraneo all'organizzazione amministrativa, ma deve diventarne la chiave di volta per raggiunger gli obiettivi costituzionali dell'imparzialità e del buon andamento.
Si tratta, come anticipato, solo di enunciazioni di principi, poiché saranno poi le competenti fonti normative, come i regolamenti, a provvedere alla concreta riorganizzazione delle amministrazioni.
Infine appare utile un chiarimento circa la natura giuridica del provvedimento; occorre mettere in luce che è stato coniato, attraverso il decreto legislativo un codice di rango primario, per cui è stato necessario rileggere e "svuotare" gran parte del "Testo Unico sulla Documentazione Amministrativa" (D.P.R. 445/2000), che era invece redatto con la tecnica del testo unico misto, cioè recante norme sia legislative che regolamentari.
Alcune delle norme in esso contenute non vengono semplicemente abrogate, ma riportate nel nuovo codice nell'ottica mantenere o trasferire al livello normativo primario soltanto tutto ciò che è sembrato veramente necessario, in modo da stabilire seri vincoli per le amministrazioni, anche in via generale, affinché con successivi regolamenti tutte le singole amministrazioni si possano poi adeguare ai detti principi.
Viceversa, sono state abrogate - non riproponendole né a livello legislativo né regolamentare - tutte quelle norme, che possono essere riproposte in semplici decreti ministeriali, poiché norma di natura tecnica.
In definitiva, lo schema logico utilizzato per la redazione del codice è stato questo: fissazione del principio con una norma di rango primario ed affidamento delle regole tecniche ed applicative allo strumento, estremamente elastico, del decreto ministeriale. Nella fascia intermedia, in ogni caso, è chiaro che potranno intervenire dei regolamenti attuativi, laddove risultino necessari.
L'auspicio è che questo testo possa entrare presto in vigore e che possa fornire un efficace quadro normativo al cambiamento in senso digitale dell'azione amministrativa, cambiamento che, comunque, dovrà operarsi nella concreta organizzazione e nell'agire quotidiano della P.A., coinvolgendo anche tutti gli operatori delle Amministrazioni in un ampio e profondo processo di formazione all'uso dei nuovi strumenti .