di Livio Zoffoli
Le tecnologie dell'informazione e delle telecomunicazioni sono, da
tempo, uno dei fattori produttivi essenziali. Il mercato nazionale del
settore vale, nel 2004, 23 miliardi di euro. La spesa informatica della
pubblica amministrazione è di 3 miliardi, di cui 1 miliardo e 700
milioni riferibili alle amministrazioni centrali ed 1 miliardo e 300 milioni
alle amministrazioni locali.
Nelle sole amministrazioni centrali, l'insieme dei sistemi fornisce servizi a mezzo milione di impiegati, utilizza 20.000 elaboratori, si avvale del lavoro di 12.000 specialisti. Si tratta di dimensioni paragonabili a quelle dell'intero sistema bancario nazionale. Dimensioni che comportano un ruolo nevralgico nel Paese - per la pubblica amministrazione, per tutti i cittadini, per le imprese - e che vedono aperti un problema di produttività ed un problema di "tempi".
Il fattore "tempo" assume una rilevanza centrale nello sviluppo del Paese. Se il "tempo è denaro", un'amministrazione che faccia perdere a cittadini e imprese più tempo dello stretto necessario condanna il sistema Paese a una minore competitività.
Serve un dialogo amministrazione pubblica e società civile che riduca allo stretto necessario gli interventi dell'amministrazione nella vita dei cittadini e delle imprese e, in ogni caso, riduca i tempi di espletamento delle pratiche amministrative.
Applicare le tecnologie dell'informazione e della comunicazione ai procedimenti amministrativi può dare due ordini di risultati: quello, immediato, di rendere più celeri le procedure così come esse sono oggi disciplinate; quello di medio termine, di innovare i processi riprogettandoli ex novo.
Perseguire questi obiettivi costituisce un investimento in termini economici e richiede un processo di coordinamento continuo e costante, cioè una governance appropriata, che, in quanto tale, è di diretta responsabilità degli organi di governo.
Ma richiede anche un supporto tecnico, di elevata professionalità, capace di progettare e di guidare la realizzazione dei processi di innovazione tecnologica: un organismo che possa far affidamento su adeguate e stabili risorse umane e finanziarie, collocato in una posizione di autorevolezza che gli consenta di assicurare continuità al processo di innovazione dell'amministrazione.
La diffusione degli strumenti di base nelle pubbliche amministrazioni
ha raggiunto quasi tutti gli uffici. Nelle amministrazioni centrali
l'80%
dei dipendenti dispone di un personal computer; in moltissimi uffici questa
tecnologia è a disposizione di tutti coloro che ne necessitano.
Più di tre quarti dei personal computer sono collegati in rete locale,
oltre due terzi in rete geografica.
L'erogazione di servizi in rete è in grande crescita, buona parte dei servizi prioritari di competenza delle amministrazioni centrali sono già disponibili. Nel settore fiscale, nel settore previdenziale e in diversi altri si è raggiunta una disponibilità di servizi on line che pone l'Italia all'avanguardia in Europa.
La disponibilità dei servizi erogati dalle pubbliche amministrazioni locali è legata al programma di e-government. I 134 progetti della "prima fase", co-finanziati con 120 milioni di euro, registrano uno stato soddisfacente di avanzamento, pari a circa il 60%. Nel 2004 ha avuto inizio la "seconda fase" di attuazione dell' e-government, con un co-finanziamento di 207 milioni di euro. L'obiettivo principale è l'estensione alla maggior parte delle amministrazioni locali delle soluzioni realizzate, per rendere disponibili in rete tutti i servizi prioritari ad almeno la metà della popolazione.
Per rendere più facilmente fruibili i servizi, dal giugno 2002 è attivo il Portale nazionale del cittadino (italia.gov.it), punto di accesso intuitivo e rapido ad informazioni e servizi di 150 siti di Enti ed Amministrazioni centrali e locali. I link disponibili sono 10.000, nel 2004 le pagine visitate sono state 12 milioni.
Il Portale nazionale delle imprese (impresa.gov.it) ha completato nel 2004 la fase di sperimentazione e la versione definitiva è stata attivata a marzo 2005. Il Portale rende già oggi disponibili una ventina di servizi, di competenza di Camere di commercio, Inps ed Inail.
Notevole importanza stanno assumendo i servizi erogati telefonicamente dai Call Center; cominciano a svilupparsi anche quelli diffusi tramite la telefonia mobile e la televisione digitale terrestre, ma il processo di messa a punto delle tecnologie e di adeguamento culturale ed organizzativo è spesso laborioso.
Il funzionamento interno delle amministrazioni, pur registrando buoni risultati, è il settore in cui permangono più vaste aree di miglioramento: gli strumenti sono stati diffusi, molti sistemi e servizi sono stati resi disponibili; tuttavia una notevole quantità di attività amministrativa interna è svolta ancora con modalità tradizionali e con impiego di rilevanti risorse umane.
Innovazioni estremamente significative si sono registrate in campo legislativo, specie con l'approvazione del "Codice dell'amministrazione digitale", tappa fondante del processo di innovazione. Il CNIPA ha prestato, su questo tema, collaborazione continua e costante all'Ufficio Legislativo del Ministro sugli aspetti tecnici di sua competenza.
Altre leggi e decreti di particolare rilevanza, ad ognuna delle quali il CNIPA ha fornito il proprio contributo, hanno riguardato l'accessibilità dei sistemi informatici, la firma digitale, il software a codice aperto, il cosiddetto "open source", la carta nazionale dei servizi.
In sintesi, c'è una coesistenza di vecchio e nuovo. Le nuove modalità operative agili ed avanzate affiancano ma non sostituiscono ancora quelle più tradizionali. Diversi nuovi servizi vengono attivati ma il loro utilizzo non riesce a diffondersi con la rapidità e l'ampiezza che sarebbero possibili e necessarie.
Queste considerazioni sono confermate dall'esame del livello di raggiungimento dei dieci obiettivi di legislatura, definiti nelle "Linee Guida del Governo per lo Sviluppo della Società dell'Informazione", approvate nel 2002.
Alla fine del 2004, a circa 18 mesi dalla conclusione della legislatura, due degli obiettivi risultano già raggiunti, per quattro si registrano risultati significativi ed appaiono quindi concretamente raggiungibili, due necessitano di un ulteriore forte impegno realizzativo, due sono in situazione critica.
Occorre accelerare la transizione, promuovere l'utilizzo dei nuovi servizi, modificare l'attività quotidiana di ogni ufficio sulla base delle nuove opportunità. Il lavoro del CNIPA è rivolto proprio a questi obiettivi.
La Rete Unitaria della Pubblica Amministrazione ha contribuito a razionalizzare l'acquisizione dei servizi di comunicazione, ad introdurre l'interoperabilità di base fra le amministrazioni, a definire un'architettura idonea per la cooperazione applicativa fra sistemi informativi diversi di 90 amministrazioni pubbliche, con 18.000 punti di accesso. La Rete Unitaria, dal 1999 ad oggi, ha visto aumentare di 20 volte l'ampiezza di banda contrattualizzata, a fronte di un incremento di spesa di una volta e mezzo.
Nel 2006 la Rete Unitaria confluirà in un progetto più ampio, denominato Sistema Pubblico di Connettività e Cooperazione, l'SPC. Si tratta di un sistema che si avvale di reti internet "dedicate" alla pubblica amministrazione, di concezione moderna, sulle quali circoleranno insieme dati, voce, immagini.
Rispetto alla Rete Unitaria ci sono tre essenziali novità.
La prima è il coinvolgimento dell'intera pubblica amministrazione, centrale, regionale e locale: si assicurano così la circolarità dell'informazione tra i diversi livelli di governo e l'accesso di tutti gli utenti a tutti i servizi erogati.
La seconda è l'apertura allo sviluppo della concorrenza nell'ambito del mercato delle telecomunicazioni in Italia, passando dall'attuale fornitore unico ad una pluralità di operatori interconnessi.
La terza novità è la governance condivisa con le Regioni e gli Enti locali, così come è stato stabilito dal Decreto legislativo che disciplina l'SPC.
Il progetto SPC è stato formalmente approvato dalla Conferenza Unificata Stato - Regioni - Città e Autonomie locali. A maggio 2005 è stato pubblicato il bando di gara. Nelle scorse settimane si è conclusa la fase di prequalificazione. L'aggiudicazione, prevista entro l'anno, consentirà l'avvio immediato dell'operatività dell'infrastruttura.
La Rete Internazionale della Pubblica Amministrazione collega le sedi italiane all'estero: si tratta di 500 uffici dislocati in tutto il mondo. La gara per la fornitura si è conclusa nel 2004. La Rete è già in fase di avanzata realizzazione.
Il CNIPA ha anche ritenuto di dover dare un deciso impulso alla diffusione della Carta Nazionale dei Servizi, strumento sicuro di identificazione per l'accesso ai servizi di rete. Ha pertanto predisposto una gara per la realizzazione di un centro unificato di emissione, con procedure brevi e a costi contenuti.
Le attività del CNIPA per lo sviluppo della posta elettronica si concentrano nell'area più critica, quella della Posta Certificata, un sistema che rende possibile l'utilizzo della posta elettronica "raccomandata", con certezza di data di invio e di ricezione. Il CNIPA ha contribuito alla definizione delle regole tecniche, sta operando per la diffusione dello strumento e gestirà l'elenco dei fornitori certificati.
È ormai consolidato il servizio di protocollo informatico in modalità ASP (Application Service Provider), promosso dal CNIPA, che offre servizi avanzati di gestione documentale e archiviazione ottica. Ad oggi hanno aderito una trentina di amministrazioni, centrali e locali.
Risultati positivi sono stati ottenuti nella standardizzazione delle informazioni sulle operazioni di tesoreria effettuate dalla P.A. La collaborazione tra amministrazioni centrali e locali, guidate dalla Ragioneria Generale, il sistema bancario, coordinato dalla Banca d'Italia, ed il CNIPA ha portato alla realizzazione di una banca dati uniforme, coerente ed aggiornata in tempo reale, su pagamenti ed incassi effettuati da tutti gli Enti Pubblici. E' ora in corso il progetto di automazione delle procedure di emissione di pagamenti e reversali di incasso da parte degli Enti locali.
La collaborazione tra il CNIPA e le amministrazioni regionali e locali è stata particolarmente positiva, in base alle indicazioni del documento di visione condivisa, approvato nel 2003 dalla Conferenza Unificata Stato - Regioni - Città e Autonomie locali.
Tra le attività più rilevanti che il CNIPA sta svolgendo nei confronti delle amministrazioni pubbliche locali vi sono oltre 250 progetti cofinanziati dal Governo, che realizzeranno un'ampia tipologia di servizi per un valore complessivo di oltre 500 milioni di euro.
A queste attività si è affiancata la collaborazione con il Ministero dell'Economia e delle Finanze per realizzare Accordi di Programma Quadro con le Regioni in materia di società dell'informazione. Sono stati stipulati 25 accordi con quasi tutte le Regioni italiane per un valore complessivo di circa 680 milioni per infrastrutture telematiche, innovazione interna delle pubbliche amministrazioni, strumenti per l'accesso e l'inclusione, servizi innovativi della sanità, servizi per lo sviluppo della competitività locale, sistemi informativi territoriali ed ambientali.
Per assicurare il necessario sostegno alle amministrazioni locali il CNIPA ha inoltre promosso e diretto il progetto nazionale dei Centri Regionali di Competenza, che ha portato alla costituzione in tutte le regioni di gruppi di lavoro permanenti per assistere gli enti locali nell'attuazione delle politiche di e-government, promuovere la cooperazione interregionale, svolgere una indispensabile funzione di osservatorio sullo sviluppo delle politiche di innovazione a livello locale.
Il percorso di innovazione della P.A. richiede anche azioni di sistema, quali la formazione, la comunicazione, la sperimentazione di nuove tecnologie.
La formazione è rivolta principalmente alla dirigenza e ai quadri.
Nel 2004 quest'azione ha coinvolto ben 2.000 partecipanti. Le più importanti
iniziative hanno riguardato la gestione informatica dei documenti, i flussi
documentali e gli archivi, e, naturalmente, lo sviluppo dell'e-learning.
L'attività di comunicazione si è articolata in una pluralità di iniziative, mirate ad interlocutori diversificati. In un anno e mezzo sono stati organizzati 10 convegni di alto profilo e pubblicati 15 quaderni. Si è così instaurato un rapporto, basato sull'eccellenza tecnica, con esperti delle varie tematiche, provenienti dalla ricerca, dalle aziende, dalle amministrazioni.
Nella P.A., per effetto delle ICT, è in atto un cambiamento epocale. Mentre la platea degli addetti ai lavori ha una buona conoscenza dei risultati ottenuti e delle iniziative in atto, non è così per il grande pubblico. Si avverte nel Paese l'esigenza di capire cosa sta succedendo per effetto delle nuove tecnologie. È forte il desiderio di tutti di poter apprezzare presto i benefici che ne deriveranno. Occorre dare ai cittadini la percezione del cambiamento.
Il CNIPA ha ritenuto di doversi assumere una parte dell'onere di questa operazione per raggiungere un pubblico ampio, cui poter rappresentare i principali elementi della trasformazione in atto. In questo quadro il CNIPA ha avviato anche una collaborazione con la Rai per diffondere attraverso il digitale terrestre i servizi forniti dal Portale del cittadino.
Un'altra iniziativa del CNIPA riguarda la sperimentazione concreta di alcune tecnologie emergenti nell'ambito della connettività e della sicurezza, quali la biometria, la telefonia su IP, i sistemi wireless, il digitale terrestre. A tal fine sono stati costituiti gruppi di lavoro che raccolgono le esperienze del mondo della ricerca e delle amministrazioni maggiormente coinvolte.
Nel 2004 il segnale digitale ha raggiunto il 70% della popolazione e due milioni di famiglie hanno acquistato i decoder, quasi tutti interattivi. Ciò significa che c'è la possibilità di portare i servizi dell'amministrazione nelle case italiane anche attraverso il televisore.
Il CNIPA ha l'incarico di sperimentare questa possibilità. Abbiamo dato enfasi per ora alla semplicità delle applicazioni ed al riuso delle esperienze fatte; abbiamo invitato le Regioni e gli Enti locali a presentare proposte di progetti di servizi basati sul digitale terrestre. Hanno risposto 200 amministrazioni locali, insieme a 60 operatori televisivi e 70 aziende del settore informatico.
I pareri obbligatori sugli schemi di contratto, emessi dal CNIPA ai sensi del decreto Legislativo n. 39/1993, sono il principale strumento per innalzare la qualità della domanda pubblica. Nell'esercizio della funzione consultiva il CNIPA valuta la congruità tecnica, la congruità economica, nonché la congruità strategica, ossia la coerenza dell'iniziativa con le politiche di innovazione del governo.
Quest'ultima valutazione assicura una coerenza complessiva, evitando che siano duplicate iniziative già avviate o, più in generale, non in linea con le strategie di innovazione. Ciò avviene in continua interazione con le amministrazioni con indicazioni di carattere generale, suggerimenti tecnici, proposte di modifica degli atti di gara, valutazione dei costi.
L'azione del CNIPA nell'emissione dei pareri è guidata da un insieme di principi generali: l'apertura del mercato, la massimizzazione del ritorno degli investimenti, l'aumento delle capacità negoziali delle amministrazioni, la coerenza organizzativa delle soluzioni tecnologiche.
Nel corso del 2004 sono state presentate al CNIPA quasi 200 richieste di pareri, per una spesa complessiva di 1.500 milioni di euro. L'azione di verifica ha creato le premesse per un risparmio potenziale per lo Stato di almeno 100 milioni.
Il CNIPA si propone di incidere sulla qualità dell'offerta ICT da parte del mercato e sulla qualità delle transazioni tra amministrazioni e aziende, nella convinzione che la qualità sia un valore di sistema. Tra di esse figurano il monitoraggio, la definizione di accordi quadro con i fornitori, l'elaborazione di linee guida. Con funzione di monitoraggio, nel 2004 sono stati esaminati 39 rapporti per un valore complessivo di circa 500 milioni di euro.
La stipula di accordi quadro con i fornitori nel 2004 il CNIPA ne ha visti due di particolare importanza con Oracle e Microsoft; recentemente si è aggiunta la IBM, mentre altri accordi sono in fase di predisposizione. Gli accordi non comportano vantaggio preferenziale a favore dei prodotti e servizi oggetto di accordo e consentono perciò significative riduzioni dei costi e condizioni di particolare favore a tutte le P.A., grandi e piccole.
Un complesso di linee guida per migliorare la qualità delle offerte dei prodotti e servizi ICT e la stesura dei relativi contratti è stato realizzato con l'apporto di numerose amministrazioni, le principali associazioni di categoria dei fornitori ICT, la Banca d'Italia e rappresentanti di importanti aziende italiane. I documenti disponibili sul sito del CNIPA in soli cinque mesi hanno dato origine a circa 30.000 acquisizioni via rete, a conferma dell'interesse dell'iniziativa.
Un aspetto particolare della qualità dei sistemi e dei servizi ICT riguarda l'accessibilità informatica e la conseguente reale inclusione delle categorie deboli nella nuova Società dell'Informazione, tema che caratterizza le politiche del Governo. Grande è l'impegno nella sua realizzazione, in particolare fornendo supporto al Ministro per l'Innovazione e le Tecnologie nell'attuazione della Legge n. 4 del 2004, "Disposizioni per favorire l'accesso dei soggetti disabili agli strumenti informatici", la cosiddetta "legge Stanca".
Le applicazioni su reti aperte sono oggi una necessità per rendere semplice e agevole il colloquio delle P.A., tra di loro, con le imprese, con i cittadini e con il resto del mondo. In questo scenario la sicurezza informatica è un elemento fondamentale: dal 2002 le attività in tale campo sono coordinate dal C omitato tecnico nazionale,la cui presidenza è affidata al CNIPA.
In attuazione delle indicazioni del Comitato nazionale, il CNIPA ha costituito al proprio interno l'unità "GovCERT", per le problematiche connesse alla gestione degli attacchi e incidenti informatici. L'obiettivo prioritario è la prevenzione, perseguita attraverso servizi informativi e di sorveglianza, insieme ad azioni di sensibilizzazione.
Particolare rilievo sta assumendo la diffusione del Software Open Source, ossia di prodotti software per i quali è disponibile il codice sorgente. Dando attuazione alle politiche del Ministro per l'Innovazione e le Tecnologie, il CNIPA ha prima collaborato alla stesura della Direttiva in materia, emanata a dicembre 2003, poi ha costituito un Centro di Competenza, che si avvale di professionisti di riconosciuto valore, per dare supporto in questo nuovo e difficile campo ai progetti e alle iniziative delle amministrazioni.
Con l'ultima legge finanziaria sono stati introdotti nuovi modelli di comportamento per le pubbliche amministrazioni. L'obiettivo è sostenere lo sviluppo e la diffusione di soluzioni tecnologiche condivise, capaci di generare sostanziali economie nella gestione della macchina amministrativa.
Gli interventi previsti riguardano le applicazioni e i servizi comuni per il funzionamento delle amministrazioni e le infrastrutture di calcolo e di comunicazione. Recentemente, è stato approvato il DPCM di attuazione degli interventi citati, che assegna al CNIPA il compito di stipulare i contratti quadro per i sistemi applicativi e di svolgere funzioni di impulso e coordinamento per l'attuazione delle previsioni legislative, anche attraverso l'indizione di conferenze di servizi.
Le aree indicate dal DPCM sono quelle più strategiche: il protocollo informatico, la contabilità, la gestione del personale, la formazione in modalità e-learning, la gestione dei sistemi e delle reti, i call center, i centri elaborazione dati, i sistemi per la continuità operativa. A tal fine, e per altri interventi di stimolo all'innovazione, sono stati resi disponibili circa 50 milioni di euro da parte del Comitato dei ministri per la società dell'informazione.
Si tratta di un compito nuovo, di grande responsabilità, che assegna al CNIPA una funzione sempre più propositiva. Le parole chiave che caratterizzano questo compito sono: "applicazioni condivise", "riuso delle soluzioni già sviluppate", "utilizzo di sistemi applicativi in modalità ASP".
Per la piena attuazione di questi interventi, che richiedono una revisione profonda dei modelli di gestione dell'informatica, è necessario anche un nuovo approccio culturale: maggiore flessibilità in ogni amministrazione nel calibrare le proprie esigenze, ridimensionare le richieste di personalizzazione e valorizzare le componenti funzionali di servizio condivise; disponibilità a delegare parte della funzione informatica dell'amministrazione.
L'autonomia non dipende meccanicamente dal possesso, in senso stretto, di propri sistemi, di propri archivi, di proprio personale: deve maturare la consapevolezza che è possibile conciliare indipendenza operativa ed esigenze di efficienza generale.
La spesa ICT della Pubblica Amministrazione Centrale registra, per quanto risulta dai dati CNIPA, una diminuzione del 3,3 % rispetto all'anno precedente. La spesa della Pubblica Amministrazione Locale registra invece ancora una crescita dovuta anche all'attuazione del programma di e-government per gli enti locali.
La flessione degli impegni di spesa della Pubblica Amministrazione Centrale trae origine dalle minori disponibilità finanziarie, in particolare quelle dedicate alla gestione dei sistemi correnti, e dal minor impatto, rispetto al passato, di alcuni finanziamenti comunitari.
Vi è però da evidenziare che molte amministrazioni hanno avuto accesso a finanziamenti straordinari utilizzati solo parzialmente, in quanto diversi progetti delle amministrazioni non sono ancora stati attivati. I piani esecutivi per il 2005 indicano una previsione di aumento della spesa ICT in gran parte legata proprio ai finanziamenti straordinari, che rappresentano quasi il 10% dell'impegno complessivo.
Nei prossimi anni, con la conclusione dei progetti di innovazione si avrà uno spostamento del fabbisogno di risorse dall'investimento alla gestione: è pertanto prevedibile una crescita dell'impegno, anche finanziario, per la componente "funzionamento" dei sistemi.
Operare con una continua attenzione alla razionalizzazione delle attività ICT, pena costi crescenti senza veri vantaggi di innovazione, non rappresenta quindi un freno allo sviluppo del settore ICT nella P.A. ma, al contrario, un'attività necessaria alla diffusione dell'e-government in un quadro di sostenibilità.
Per raggiungere i risultati attesi non è sufficiente una digitalizzazione a macchia di leopardo. Il vantaggio reale per i cittadini, le imprese e la stessa P.A. potrà aversi solo con la disponibilità "ovunque" di collegamenti, servizi, informazioni. Perciò abbiamo bisogno di collaborare con tutti. Con la pubblica amministrazione, naturalmente, ma anche con le imprese, le associazioni, le professioni.
Uno degli ostacoli al raggiungimento della completezza dei servizi in rete riguarda la fase del pagamento. Abbiamo stipulato un accordo con l'ABI, necessario a garantire pagamenti sicuri in rete. L'accordo stenta a decollare per la scarsa diffusione che ancora caratterizza questa piattaforma. Si tratta di una questione irrisolta, per la quale ci aspettiamo dalle banche un impegno decisamente maggiore.
Alle imprese del settore chiediamo una forte capacità di proposizione e di innovazione unita ad una competizione aperta e leale. Il processo di innovazione descritto merita fiducia perché è reale e concreto. L'esasperata conflittualità, talvolta registrata, non giova certo ad assicurarne la tempestiva attuazione, sortendo spesso effetti dilatori, tanto più preoccupanti in un settore connotato da cambiamenti ed evoluzioni rapidissimi.
Abbiamo contributo a creare le infrastrutture tecnologiche e normative; si tratta ora di mettere in moto la macchina umana. I cambiamenti delle persone, delle abitudini, delle culture sono certamente i più difficili, i più lenti, i più rischiosi. Ma sono indispensabili perché il processo di innovazione possa dare i risultati per i quali si sta intensamente ed appassionatamente lavorando.